2020丨摊丁入亩：中国古代赋役制度的重大改革

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发布时间：2020-11-06 11:34:53 来源：中央纪委国家监委网站

摘要：11月6日，中央纪委国家监委网站“2020”栏目推出第四十一期《摊丁入亩：中国古代赋役制度的重大改革》，视频由成都市纪委监委联合成都高新区纪工委监察工委制作，欢迎关注！

（脚本撰写：郝思斯视频统筹：刘芳源）

本期提要

在中国封建社会，分别征收人口税和财产税是常见做法。然而，由于人口税的徭役很重，在历史上往往导致社会动荡。为此，历代王朝不断改革赋役制度。实行于雍正时期的摊丁入亩制度，将历代相沿的丁银并入田赋征收，使得无地人口不再有人口税的徭役负担，有田产的民户增加了土地税额。这样既保证了国家的财政收入，又维持了社会的相对稳定。

清代画家徐扬所绘《盛世滋生图》（局部）

1720年，康熙朝户部尚书赵申乔病逝，享年77岁，谥号恭毅。赵申乔在任浙江布政使时曾痛批清朝赋役制度的弊端：“百姓憔悴，虐政已非一日，而害民尤甚者，莫如私派”。他所关注的赋役摊派这一民生问题，虽经顺治、康熙两帝变通探索，但仍未解决妥善，直至雍正帝在全国推行摊丁入亩后才得到一定程度的缓解。

历代旧弊

在以农业为主体的中国封建社会，徭役和赋税是百姓应尽的两大基本义务，也是维持国家运转的根基。诚如马克思所言：“赋役是官僚、军队、教士和宫廷的生活源泉，一句话，它是行政权力整个机构的生活源泉。”

国家所征收的赋役大致有两种：一种是地银，也就是田赋；另外一种是丁银，包括人头税、徭役等。用现在的话来说，这两种赋役具体就是指人口和财产两税。除这两类赋役之外，地方官吏还巧立名目，层层加码。

据直隶地方志所载，作为一名明代的基层百姓要纳的税种名目繁多：田地、夏税、秋粮、马草、驿递工料、马价、草料、银差、力差、听差等。赋役繁重只会加重百姓的经济负担，在历史上常成为农民起义的导火索。

明清鼎革之后，清朝统治者意识到明朝之所以覆亡，一个重要原因就是官府在赋役征收上毫无节度，导致无立锥之地的百姓失去了对政府的信任。

另外，新建立的清王朝还面临两大现实问题，倒逼其必须推行赋役改革：一是由于明末战乱频仍，百姓为糊口而争相逃亡，在册丁额比实际人丁多，官府若是仍照在册人数征收丁银，就会给现存人口带来更多经济负担，造成“稍存可活者，丁致数两。即贫无立锥者，亦每丁一两矣”的苦乐不均局面。二是入关之后贵族官僚阶层大量兼并土地，出现大量无地少地农民，如此，广大贫民地少人多，丁役负担基本压在他们身上，极易引发不满乃至起义，所谓“田连阡陌而载丁者甚少”“家无尺土而丁额倍多”。

政策破冰

为破解这道制约社会发展的难题，早在顺治在位之时，清廷就开始整顿赋役条款，先是简化成田地、地银、丁银三项，后又规范为田赋和丁银两类。虽然历经这番调整，但在实际的赋役征收中，依然存有较多弊端。

如征收赋役的地方官员与占据大量土地的豪绅串通勾结，放富差贫，这样就出现了“富者田连千顷而不役，贫者有田数亩而因役破家甚至逃亡”也就是赋役不均的现象。另外，地方官员还强推“火耗”“雀耗”等私派，巧立赋外之赋，花样翻新，结果是百姓困顿不堪，苦上加苦。

可以说，在赋役上横征暴敛，不仅给广大农民带来生存危机甚至灭顶之灾，而且不加以政策管控，不要说难以保证赋役的顺利征收，就连国家运转也难免不会出现失常问题。

到了康熙年间，人口增长较多，为了免交丁税，这些新增人口多不在官府进行户籍备案。因此，新增人口既没有被纳入国家的治理体系，也因身份的不合法而备受官吏豪绅的欺凌压榨，这样导致他们为了生存不得不外出流亡。流动人口的激增，势必干扰政治安宁，引起社会动荡。

如何解决这个困扰王朝统治的问题？改革赋役制度，不仅能控制人口、还能稳定社会秩序，无疑是条有效的途径。因此，康熙五十一年（1712年）二月下发的一道谕旨云：“朕览各省督抚奏报编审人丁数目，并未把加增之数开报。天下承平已久，户口日多，若按人丁加征钱粮实有不可，人丁虽增，土地并未扩大。应令直省督抚，将现今钱粮册内有名丁数，不增不减，永为定额。”康熙这道指示的要点，就是以康熙五十年（1711年）的丁数2462万余口为基准，将丁银征收固定为335万两，此后，“滋生人丁，永不加赋”。

“滋生人丁，永不加赋”对社会发展带来的最大益处，就是保证丁税也就是人口税的相对固定，如此一来，劳动人民生活得到一定程度的安定，不会为了谋生而四处逃亡。另外，一些百姓也会主动开垦尚未利用的荒地，利于农业生产的发展。

但在实际贯彻执行的过程中，一些地方也发现了问题。如固定丁额不足，地方官员如何应对为好？还有，按人丁交税看似合理，但实际操作中的不可控因素颇多。若是根据家里丁役多少核定赋役数额，那么，一些土地较多的地主则故意隐藏人头数目，逃避不少徭役。很显然，这种矛盾的出现，根本原因还是在于田赋和丁银的分征。如何化解地、丁之间的矛盾，在这时并未得到妥善解决。

通行全国

康熙晚年，一些地方试图解决困扰社会发展的这一瓶颈问题。在浙江，鉴于“田归不役之家，役累无田之户”的弊端，地方官员提出“均田均役”之法。在江苏，官府制定《征收条例》改变赋役繁轻不均的弊端。在湖南，当地采用人丁随粮摊的类似举措。在四川和广东，一些州县开始尝试按照田地数量征收赋役的探索。

小范围的地方试验，逐渐引起朝廷的关注。康熙五十五年（1716年），山东道监御史董之燧提出“确查各县地亩若干，统计地丁、人丁之银若干，按亩均派”的建议，呼吁在全国实行摊丁入亩。

所谓“摊丁入亩”，就是一改之前丁银（包括人头税、徭役等）和地银（田赋）分别征收赋税的办法，将丁银摊入地银之中一并收取。董之燧之所以这时提出要改变“摊丁千年更张之事”，就是如果继续坚持“滋生人丁，永不加赋”这一政策，那么，随着人口的累年增多，平摊个人头上的赋税也就相对减少，为使国家财政收支继续保持平衡，当按土地而不是根据人口的多少征收赋役。

应该说，董之燧的这条建议适应了社会实际，但户部却以各省应“随地制宜”为由，未将摊丁入亩政策推广全国。

雍正即位，呼吁实行摊丁入亩逐渐成为政治共识。山东巡抚黄炳奏请援照浙江省之例“按地摊丁，以苏积困”；直隶巡抚李维钧上疏请求将所属“丁银摊入田粮征收”。

朝堂经过讨论，认为推行摊丁入亩的好处大致有三：一免贫富不均之叹，二免逃亡转赔之苦，三免吏胥贿嘱之弊。

最终，户部照准李维钧的建议，将丁银均摊到地粮之内并造册征收。于是，中国封建社会赋役制度的最后一次重大改革在雍正元年（1723年）拉开帷幕。除四川和广东先行试点之外，直隶、福建于雍正二年（1724年），山东于雍正三年（1725年），云南、河南、陕西、浙江和甘肃于雍正四年（1726年），江苏、安徽、江西于雍正五年（1727年），湖南和广西于雍正六年（1728年），湖北于雍正七年（1729年），先后将摊丁入亩落地生效。

受社会条件的限制，“摊丁入亩”难免存在设计漏洞和制度缺陷，然而，从后来的历史进程来看，其积极意义还是值得重视。首先，按照田地数量征收赋役，显然能够减轻无地农民的经济负担；其次，田地数量多，所交赋役也相应地增重，这在一定程度上抑制了土地兼并，利于维护社会稳定；再次，按照田地而不是按照人丁的数量征收赋役，即使存在漏报人口的现象，也不会影响政府税收，从而保证了国家财政收入的稳定；最后，人口税的取消，刺激了人口的快速增长。

相关数据表明，中国人口在整个2000多年的封建时代都未超过6000万，但在乾隆帝时开始突破一亿人口，时至道光则有四亿人口之多。

清初三大思想家之一的黄宗羲曾言：“斯民之苦暴税久矣，有积累莫返之害，有所税非所处之害，有田土无等第之害”，实际上指出了中国历朝税法改革所反复出现的“积累莫返之害”这一症结。揆诸历史，我们会发现当政者如果看不见民间疾苦，不重视民生问题，也就谈不上“得天下之道，得其民、斯得天下”了。

（本栏目总撰稿为卜宪群，本期作者为山东大学历史文化学院崔华杰）

大事记

公元1720年

广州商人为了保护自身的利益，及时调整价格，决定组成公行，也就是“十三行”。1720年，公行订下十三条行规。

公元1721年

康熙帝登基六十周年。一年后，康熙帝玄烨驾崩于北京畅春园清溪书屋，终年69岁，在位61年零10个月。

公元1723年

清政府开始正式实行摊丁入亩政策。

公元1724年

雍正帝在下令推行“耗羡归公”的同时，还实行“养廉银”制度。